Upphafið skyldi einnig skoða

Guðni Th. Jóhannesson sagnfræðingur flutti fróðlegt erindi á aðalfundi Stjórnarskrárfélagsins í vor leið, „Tjaldað til einnar nætur á Þingvöllum 17. júní 1944“ (sjá stjornarskrarfelagið.is). Þar spurði hann: Hvers vegna hófst endurskoðun stjórnarskrárinnar jafnvel áður en hún gekk í gildi í slagviðrinu á Þingvöllum 17. júní 1944? Gefum Guðna orðið og stiklum á stóru.

Lýðveldisstjórnarskránni svipaði til fyrri stjórnarskráa, sem gilt höfðu á Íslandi. Árið 1849 var lögtekin stjórnarskrá í Danmörku eftir afnám einveldis. Hún gilti fyrir allt ríkið, en á Íslandi var hafin sjálfstæðisvakning, og 1874 kom Kristján konungur níundi til Íslands og færði þjóðinni sérstaka stjórnarskrá, sem var að mestu byggð á hinni eldri frá 1849, en þó með sérákvæðum um Ísland. Alþingi fékk löggjafarvald í þeim málum, sem aðeins vörðuðu Íslendinga, en þingið mátti þola neitunarvald konungs. Ísland fékk heimastjórn 1904 og fullveldi 1918, en hélt þó áfram konungssambandi við Danmörku í aldarfjórðung, eða til 1943, semdist ekki um annað. Ný stjórnarskrá 1920 bar sterkan keim af því.

Þegar styrjöld brauzt út í Evrópu 1939, var hafizt handa við gerð nýrrar stjórnarskrár fyrir Ísland fyrir luktum dyrum, að frumkvæði Sveins Björnssonar, sendiherra í Kaupmannahöfn, og Hermanns Jónassonar forsætisráðherra í þjóðstjórninni, samstjórn Framsóknarflokks, Sjálfstæðisflokks og Alþýðuflokks. Til verksins fengu þeir þrjá hæstaréttardómara auk Bjarna Benediktssonar lagaprófessors. Fjórmenningarnir máttu aðeins leggja til „þær breytingar á stjórnarskránni, sem leiðir af niðurfalli dansk-íslenzkra sambandslaga og af því, að forseti kemur í stað konungs“. Alþingi ákvað, að óheimilt væri að gera „nokkrar aðrar breytingar á stjórnarskránni en þær sem beinlínis leiðir af sambandsslitum við Danmörku og því að Íslendingar taka með stofnun lýðveldis til fullnustu í sínar hendur æðsta vald í málefnum ríkisins“. Í apríl 1943 lagði stjórnarskrárnefnd fram frumvarp að nýrri stjórnarskrá, og var það nær óbreytt frá þeim drögum, sem Bjarni Benediktsson og hæstaréttardómararnir þrír höfðu samið þrem árum áður.

Bjarni Benediktsson birti grein í Andvara 1940 um tvær færar leiðir við gerð nýrrar stjórnarskrár: „Annað hvort að gera einungis þær breytingar frá núverandi ástandi sem óhjákvæmilegar verða vegna brottfalls sambandslaganna og annars fyrirkomulags á meðferð hins æðsta valds og hafa það þó sem líkast því er var meðan konungur fór með það, og að öðru leyti einungis nauðsynlegar formbreytingar eða leiðréttingar. Eða að taka stjórnarskrána til gagngerðrar endurskoðunar, einnig þau atriði sem ágreiningur er um og mjög hæpið er að til frambúðar sé.“ Bjarni taldi, að „karlmannlegra“ væri að velja þessa seinni leið, því í stjórnarskránni væru „veigamikil atriði sem verður að telja hæpið að lengur eigi við þó að áður hafi verið réttlætanleg“. Deildaskipting Alþingis var honum ofarlega í huga, enda hafði hann birt doktorsritgerð um efnið, og einnig kjördæmaskipunin, „sá alrangi grundvöllur undir valdaskiptinguna í landinu“, sem hyglaði sveitunum og Framsóknarflokknum.

Ráðamenn þóttust vita, að í stríði varðaði miklu, að þjóðin sýndi í verki einhug sinn um stofnun lýðveldis og þessi nauðsynlega eining næðist því aðeins, að ekki yrði tekizt á um stjórnarskrá hins nýja lýðveldis. Því var ákveðið, að því yrði aðeins breytt, sem yrði að breyta. Með því yrði aðeins eitt skref stigið. Stjórnarskrárnefnd Alþingis var þess vegna ekki aðeins falið að semja frumvarp að nauðsynlegum breytingum á stjórnarskránni, heldur einnig að undirbúa „aðrar breytingar á stjórnskipulaginu“, sem gengju síðar í gildi. Um þetta verk sagði nefndin: „Má ætla að það starf verði öllu víðtækara og þurfi þar til að afla ýmissa gagna er nú liggja eigi fyrir, svo og að gaumgæfa reynslu þá er lýðræðisþjóðir heimsins óefað öðlast í þessum efnum á þeim tímum sem nú líða yfir mannkynið. Þangað til því verki yrði lokið ætti sú stjórnarskrá sem hér er lögð fram að nægja …“ Í frumvarpi stjórnarskrárnefndar var lagt til, að Alþingi kysi forsetann, en landsmönnum líkaði það illa; fólk vildi fá að velja sér forseta eins og sósíalistar höfðu mælt fyrir innan þings.

Þingmenn féllust á, að forseti yrði þjóðkjörinn og fengi málskotsrétt, en þeir voru eftir sem áður með bráðabirgðastjórnarskrá í huga. Eysteinn Jónsson, Framsóknarflokki, sagði 17. janúar 1944: „Við megum ekki taka upp í lög um lýðveldisstjórnarskrá annað en það sem stendur í beinu sambandi við stofnun lýðveldis í stað konungdæmis … Síðan eigum við að vinna af kappi að því að endurskoða stjórnarskrána í heild og vinna að þeim breytingum sem gera þarf.“ Stefán Jóhann Stefánsson, Alþýðuflokki, sagði 25. febrúar 1944: „er það skoðun allrar [stjórnarskrár]nefndarinnar að vinna beri hið bráðasta að því að fram fari gagnger endurskoðun á stjórnarskránni“. Jakob Möller, Sjálfstæðisflokki, sagði 26. febrúar: „Þessi fyrirhugaða stjórnarskrá, sem hér um ræðir, er hugsuð og í rauninni yfirlýst sem hrein bráðabirgðastjórnarskrá, þ.e.a.s., jafnframt því sem hún er samþykkt er gert ráð fyrir að stjórnarskrá ríkisins í heild verði tekin til gagngerðrar endurskoðunar á næstu árum.“

Haustið 1944 tók nýsköpunarstjórnin við völdum, samstjórn Sjálfstæðisflokks, Sósíalistaflokks og Alþýðuflokks, undir forsæti Ólafs Thors. Í stjórnarsáttmála hennar var lofað róttækum breytingum á stjórnarskránni „eigi síðar en síðari hluta næsta vetrar“. Í breyttri stjórnarskrá yrðu „ótvíræð“ ákvæði um réttindi allra til atvinnu, almannatrygginga og menntunar, „jafn kosningaréttur“ tryggður og sett „skýr fyrirmæli um verndun og eflingu lýðræðisins“. Næsta sumar var Gunnar Thoroddsen, þingmaður Sjálfstæðisflokksins og lagaprófessor, skipaður framkvæmdastjóri stjórnarskrárnefndar. Nýsköpunarstjórnin splundraðist, án þess að nokkuð væri gert í stjórnarskrármálum. Árið 1947 var skipuð ný stjórnarskrárnefnd, en hún skilaði engum tillögum til breytinga, ekki frekar en aðrar nefndir með því heiti, sem síðar hafa starfað. Að vísu flutti Gunnar Thoroddsen, forsætisráðherra og formaður stjórnarskrárnefndar, frumvarp í eigin nafni um endurskoðun stjórnarskrárinnar 1983, nær fjórum áratugum eftir að það átti að gerast „síðari hluta næsta vetrar“, en frumvarp hans náði ekki fram að ganga.

Allsherjarendurskoðun stjórnarskrárinnar, sem allir sáu fyrir sér, hefur aldrei farið fram, þótt ýmsar breytingar hafi verið á henni gerðar. Til að tryggja einingu þjóðarinnar við lýðveldisstofnunina 1944 ákvað Alþingi að lögfesta lítt breytta stjórnarskrá til bráðabirgða, en endurskoða hana síðan við fyrstu hentugleika. Enda mátti ennþá sjá, að stjórnarskráin hafði að miklum hluta verið samin í danska kansellíinu, eins og Jón forseti sagði um hana á sínum tíma. Í þessu ljósi þarf að skoða frumvarp Stjórnlagaráðs til nýrrar stjórnarskrár. Frumvarpinu er ætlað ásamt öðru að efna loforð Ólafs Thors, Bjarna Benediktssonar og Gunnars Thoroddsen.